清華大學建筑學院尹稚教授:以人民為中心的城市治理
全國勘察設計信息網 www.www.article-hut.com 2021/10/8 7:08:11 來源: 全國勘察設計信息網
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    2021年9月25日,2020/2021中國城市規劃年會暨2021中國城市規劃學術季在四川省成都市隆重開幕。在全體大會上,中國城市規劃學會副理事長、清華大學建筑學院尹稚教授作題為《以人民為中心的城市治理》的報告。
    尹稚教授指出,當前城鎮化階段的特殊性在于我國正處于治理體系和治理能力的重構期。根據黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”。這意味著我國全面深化改革的總目標要落實在現代國家治理的制度層面。

    一、城市治理的內涵與發展
    城市治理作為國家治理和社會治理體系的重要內容,在“以民為本,民生優先”、“重新定位城市政府職能”、“多元主題協商共治理”的新型城鎮化原則下,對城市治理工作提出了新的要求。
    根據現階段研究成果,城市治理的基本定義是:
    在國家基本政策制度的引領下對傳統城市管理的完善和創新,是政府會同市場、社會等多元主體,以更有效滿足市民對公共產品和服務的需求為核心,管理城市公共事務的各種方式的統稱和持續過程。它致力于推動城市全面、協調、高質量和可持續發展,協調發展過程中的沖突和矛盾,廣泛凝聚各主體共識并采取聯合行動。它包括政府制定的行政管理制度和公共政策,以及基于各方主體共識的共同綱領、行動準則、工作機制和制度安排。
    在這一基本定義中,可概括為兩方面內容:以人民為中心和多元治理。
    城市治理的總體綱領為“一個中心”,即“堅持以人民為中心”。目標為滿足人民的需求,無論是城市公共物品和服務的生產供給,都要圍繞人民的需求做決策。在實現這一目標的過程中,需要依靠人民的力量,人民作為城市的主人,要全面參與城市治理。從更長遠角度來說,城市治理最終目的是為了人民的福祉,使人民的幸福感、獲得感、滿意度得到提升。
    同樣,談到現代化,其概念在自然科學、社會科學乃至人文藝術等不同學科有著不同的理解。我國現代化的內涵是以人的現代化為核心實現“五位一體”的現代化集成,即實現城鎮空間格局全面協調的現代化、人與自然和諧共生的現代化、中華文化永續發展的現代化、國家治理體系和治理能力的現代化。這一內涵充分體現了我國實現建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的發展目標。
    誠然,人的現代化并非一步到位。經過改革開放四十年的發展,我國實現現代化1.0階段,即以滿足人的基本需求和全面小康實現為核心。接下來面對的是人的素質提升和生活質量提升,最后是人的發展和共同富裕。
    在這一過程中,高質量作為不可回避的概念也被提出。我國正處于從高質量的城鎮化走向全面現代化的城鎮化的開局之年。高質量發展是我國“十四五”期間仍需面對的重要問題。雖然我國在很多方面已經接近高質量的頂峰狀態,但仍有一些與質量相關的問題有待解決。因此,一方面應補足短板,另一方面則要注重質量提升。這一問題既與我國的發展速度有關,也與我國城鄉關系的塑造密不可分。由此,區域均衡發展、區域協同發展成為“十四五”時期的主導內容。
    隨著社會階段發展的不同,我國的城鎮化可分為成長、成熟和穩定以下三個階段:
    我國新型城鎮化戰略出臺后,城市規劃從見物不見人轉變為以關注人的生存狀態、生活狀態和發展狀態為核心,以全面提升人的素質和生活質量為根本目的。圍繞以人民為中心發展思想,分別從個體人和社會人,不同類型人群,不同地域人群,前人、當代人和后人,布局自主、多元、公平、全面的發展需求的新型城鎮化根本目的,進而實現人的全面發展和共同富裕的社會主義現代化目標這一宏觀遠景。

    二、現代城市治理的基本方針、原則、理念與使命
    現代城市治理的基本方針為“一個中心”,即堅持以人民為中心。與西方國家的多元共治不同,我國現代城市治理的四項基本原則為:以推動城市更好發展為根本宗旨和總目標,以城市治理體系和治理能力現代化為路徑,以法制化、社會化、民主化為根本保障,堅持黨對城市治理工作的領導。
    對中國時代背景下的城市治理,提出“七大核心理念”:
    1 “政府引領、市場主導、社會自覺、市民自治”四位一體的多元化治理;
    2 多中心、分權式、分布式、開放式的網絡化治理;
    3 適應變化和不確定性的自助進化式治理;
    4 以“精準相應公共事務需求”為中心的精細化治理;
    5 以法律法規為準繩推動的依法治理;
    6 兼顧事前、事中、事后的全周期治理;
    7 獎善懲惡并舉的善治。
    此外,還明確我國現代城市治理的“六項時代使命”,可總結為“四個提升,兩個營造”。即提升基礎設施、社會設施、生態環境、空間資源的發展品質,營造城市核心競爭優勢和國家發展戰略支點。

    三、中國與英國城市治理體系的比較
    英國作為城市化先行國家,其城市治理對我國具有一定的啟發和借鑒意義。

    01 制度文件
    英國政府出臺的《國家規劃政策框架》發揮了解釋法律和延伸法律的作用,補充深化了管控程序建議并可適時調整程序決策依據。在《國家規劃政策框架》之下的技術與制度體系可分為規劃政策系列與資金計劃系列文件。具體包括行政程序引導的《設計:程序和工具》,設計政策原則的《國家設計導引》和設計審查依據的《國家設計范式準則》等全國性制度文件和部門行行動計劃。

    02 參與主體
    英國鼓勵非部門組織、地方企業合作組織、國有企業、市場化主體等半正式主體參與城市治理中。
    以國家層面為例,通過“家園和社區機構”、“英格蘭家園”非部門公共組織等半正式主體參與人發揮國家代理人的作用,利用更靈活的收益分配方式刺激私人資本參與城市更新的積極性,并幫助中央政府管理相關國家計劃的實施。
    就我國城市更新而言,尹稚教授強調絕非是簡單的三舊改造,也不是簡單的老舊小區節能保溫體系的更新,它具有更深層的意義、價值和作用。通過城市更新,實現全新的城市治理功能,實際上是對城市可持續發展可依賴的金融工具的變更。我國城市更新所面對各種利益扭曲的這一現實,與缺乏金融工具有著直接的關系。如何用規劃師的價值觀念介入這一領域的改革,實現與資本的再度合作,形成更為有效的可持續的資金計劃,在城市治理過程中,規劃師作為參與主體在標準提升,輔助管理、決策、溝通和治理等方面都可以發揮其作用。
    參與城市治理的規劃體系應當是開放的,它應該具有廣泛的參與主體,為更多人提供可用的工具庫,從而擴大這一行業的話語權和價值。以歐洲城市為例,通過稅收調整制度、財稅獎懲制度,已經鼓勵更多的企業開始介入城市公共事務的解決。包括新的醫療資源、教育資源的提供,歷史文化遺產保護的新的資金來源的提供等。
    規劃行業所創造的價值觀、方法體系、管理流程其實可以贏得社會上更多人的理解,把規劃師變成一個真正創造美好生活的引領者。

    03 治理手段
    英國的城市治理手段更加多元,一些治理工具完全來自于半正式和非正式組織提供的輔助管理工具,而非基于正式制度的行政工具。
    英國城市更新的治理工具分為正式工具和非正式工具。正式工具本質上是政府發揮自身法定職責的具體方式。非正式工具有效填補了科層制正式主題技術水平不足、固有工作模式缺陷等困境。
    城市的優劣需要依靠兩種治理工具的支撐。特別是非正式工具,簡單來說可分為五類:一是證據工具,包括研究和審計;二是知識工具,包括實踐導則、案例研究和教育培訓;三是促進工具,包括獎項、活動、倡議和合作;四是評價工具,包括指標、設計審查、認證和競賽;五是輔助工具,即資金輔助和授權輔助。我國除輔助工具外,其他四類工具都已在城市規劃中投入使用。資金輔助和授權輔助的問題對于規劃良好實施具有重要意義。

    四、高質量發展與規劃師的成長
    尹稚教授總結當下我國的高質量發展包括這些內容:解決人與人之間關系的共同富裕、解決人與自然關系的雙碳戰略,這二者的關系建構和正常運轉取決于社會治理現代化。而所有的一切都需要靠科技創新來支撐。
    最后,對于規劃師的成長,應高度關注以下四個問題:空間權利的賦能與分配、開發與更新中的克難攻堅整理、新時代背景下的時空關系重構和廣義的建設和運營中多元主題關系的處理。

    尹稚,中國城市規劃學會副理事長,清華大學建筑學院教授

 
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